高等教育如何传承和发展试点改革的中国经验
发布人:发展规划处  发布时间:2020-06-10   浏览次数:14

习近平总书记在2015年中央全面深化改革领导小组第十三次会议的重要讲话中指出:“试点是改革的重要任务,更是改革的重要方法。试点能否迈开步子、趟出路子,直接关系改革成效。” 在中国革命、建设和改革开放各个历史时期,在土地管理、城市发展、社会保障等各个重要领域,试点均被证明是行之有效的制度试验与创新机制,已经成为国家治理实践中的一种持续性、常态化的举措。作为中国共产党领导智慧的生动体现,试点改革既是探索和成就中国特色社会主义伟大事业的基本经验,也是理解中国共产党治国理政实践的关键词汇。当前学界通过多种理论视角,从不同层面对部分领域内试点改革的历史沿革、运作模式、功能限度等有关议题进行了较为深入的讨论,但对高等教育领域内的试点改革关注不够。因此,研讨高等教育现代化的中国经验与道路,有必要审视试点改革在我国高等教育现代化进程中所发挥的作用,应反思试点改革如何助推高等教育现代化之策略。

一、试点改革之于中国经验的重要性、特殊性与合理性

作为衍生于我国党政治理话语实践,而后被学界关注并开始进行研究的学术概念,试点改革是指基于特定目的,通过选择条件相对较好的地方或单位开展试点,为国家或区域层面的政策创新与执行提供经验参考及方案选择,同时将成功的试点经验予以总结吸纳,进而在更大范围内加以推广实施的实践活动。试点改革可以是验证特定政策工具的正确性和可行性而进行的“政策测试”活动,也可能是为探索和完善政策方案而进行的“政策生成”活动;试点改革既有自上而下的分权式试验,又有自下而上的自发性探索,并经常处在上下互动、相互调适的状态。总之,试点改革是面对不确定性环境的挑战,为降低政策工具风险或提升政策工具绩效,须遵循“试验—推广”机制和具有特定目标指向的组织试验活动。

试点方法并非中国所特有。欧盟国家于20世纪80年代开始兴起试验主义治理(Experimentalist Governance),已经形成一套符合自身特点的规范化运作程序。在全国推广一项新政策之前,新加坡、韩国等东亚国家也将试点作为压力测试与信息反馈手段。即便如此,将试点改革视为中国经验亦不为过。试点改革作为一种工作方法,始于革命战争时期中国共产党领导的土地改革实践。经过新民主主义革命及新中国成立初期的诸多探索,试点改革日渐成为一项基础性制度安排。改革开放后,试点改革的适用范围不断拓展,运作方式持续创新,以经济特区为典范的试点改革成效尤为卓著。邓小平同志将试点改革形象地称为“摸着石头过河”,并在19858月会见日本的一个访华代表团时明确指出:深圳是个试验,经济特区还是一个试验,我们的整个开放政策也是一个试验。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视试点改革的整体性、系统性与协同性,特别强调试点改革顶层设计与基层探索有机结合、持续互动和相互学习。可以说,试点改革在探索中发展,在发展中规范,逐步模式化为“先行先试→典型示范→以点促面→逐步推广”的基本要求与操作流程之时,也始终保持着开放性、创新性和渐进性的特点,为我国各项事业的持续健康发展起到了重要的探路、示范与引领作用,是经过实践证明的中国经验。而且,可以堪称中国经验的,试点改革可谓是实至名归,足见其对于中国经验的重要性。

比较而言,首先,我国的试点改革空间较大。西方国家在采用试点做法前,要有充分的法律依据,并严格遵守相关的法律规定,不能突破现有的法律边界,故经常由于争论试点的合法性而停滞不前。与之不同的是,我国的试点改革具有先于立法的“授权试验”特征,即在没有明确法律依据,甚至是对相关政策无须展开充分讨论的情况下,可有选择性地赋予试点地区或单位以“先行先试”权,或允许试点地区或单位灵活执行相关政策,在总结各地或单位试点做法及经验的基础上,再予以组织化扩散,并作为完善相关法律或政策的重要参考。我国的试点改革更多是基于中央政府的策略安排,承担着试点项目任务和推动试点相关领域立法实践的双重使命。其次,我国的试点改革面大量广。试点改革广泛服务于国家改革发展的重难点,有学者指出:“在中国的大地上,几乎所有的重大决策都是从各种各类的试点中获得经验,并且由此及彼地在不同的层级进行实施,从而推动党的建设、国家治理和社会事业发展。”还有研究认为,尤其是改革开放以来,试点往往成为改革的必经阶段,几乎是“每改必试”。再者,我国的试点改革备受中央政府重视。中央政府在试点改革过程中扮演着关键性的角色,是试点改革的主要策划者、发起者与监管者。与中央文件精神和改革诉求的相一致程度,也是试点经验可否推广的前提条件,试点改革本身的绩效水平只是重要的衡量指标而已。

以上三点,主要是阐述试点改革之于中国经验的特殊性。归根结底,试点改革成为中国经验是多种因素促成的:一是与中国国情有关。我国幅员辽阔,人口众多,各地自然条件、发展水平与文化习俗等存在较大差异,出台任何一项政策或举措要考虑的因素必然较多。历史地看,明朝嘉靖万历年间推行的“一条鞭法”,清朝雍正年间出台的“火耗归公”政策等,均是先行通过地方试点再向全国逐步推广的范例。作为超大规模国家,试点可以有效应对国家治理规模、治理成本与风险带来的挑战。二是与管理体制有关。我国的管理体制是一种“压力型体制”,具有高度动员、统一要求、层层加码等运行特征。这种体制所催生和传递的国家力量,对于建构和维持经济社会发展所必要的政治秩序具有重要作用。存在的问题是,完全由国家主导的制度供给体制,必定无法满足地方经济社会发展多样性需求。试点改革可以缓解一统体制与地方多样性需求之间的潜在冲突,既可以维护中央权威,又能够释放基层活力,有助于减少“压力型体制”带来的摩擦成本。试点改革既无损于国家根本制度与体系,也为相关政策的自主探索与创新发展提供了腾挪或生长空间,确保了国家治理绩效与能力的持续改善。三是与特色道路有关。我国是后发现代国家,但也是有着深厚历史传统的国家,更是坚定不移走中国特色社会主义道路的国家,我们的发展道路不可能靠“变法”或移植来建立,而必须从中国的“本土资源”中演化创造出来。任何一个国家,想要办出有自己民族和文化特色的高等教育,都要“蹚”出自己的路,总结适合本国土壤的高等教育经验。因此,尊崇人民群众的创造力,注重顶层设计与基层试验相结合、在做中学和在学中做的试点改革,便易于成为探索和开辟中国特色社会主义道路的重要选项。

总而言之,试点改革契合中国国情、体制与道路,是我国经济社会发展积淀与传承下来的重要经验,也是当前我国科学应对和有效处理好改革、发展、稳定三者关系的基本策略,有利于激发改革活力、降低改革风险和调控改革进程。高等教育现代化作为中国特色社会主义事业的重要组成部分,试点改革的方法与经验势必与之密切相关,需要引起足够重视。

二、高等教育现代化进程中试点改革的有关情况与基本特点

任何体制均具有各自的吸纳与辐射作用,试点改革既然是历经发展完善和实践证明的中国经验,我国高等教育事业改革发展必然与其有重要关联。新中国成立之初,试点改革方法已被应用到高等教育领域中来。例如,1953年开展工科院校五年制试点,1955年试点开办业余高等教育,1963年推行高校毕业生劳动实习试点。改革开放后,高等教育试点改革范围明显拓展。我们对19872019年教育部历年工作要点所提及的试点改革进行了系统梳理,发现全部33个年份的工作要点中均有试点改革的内容,且大多数是高等教育试点,并呈现试点改革事项越来越多的趋势,试点已成为推动高等教育改革发展的“常态化”手段。最突出的表现是,为了贯彻落实《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010-2020年)》,201012月国务院办公厅印发《关于开展国家教育体制改革试点的通知》,分10个方面一举推出425项国家教育体制改革试点项目,涉及办学体制、人才培养、管理体制、保障机制等多个重要方面。比较而言,高等教育试点改革事项最多,任务最多。

高等教育试点改革每年都在不断变化,涉及的事项、领域、省份与院校非常之多,大致可以区分为任务性的专项改革试点和领域性的综合改革试点。专项改革试点如清华大学等8所部属高校承担的岗位分类管理与基层学术组织改革试点、湖南大学等3所部属高校承担的学科建设绩效评估与学术评价机制改革试点、北京等9省市承担的高校分类指导与分类管理改革试点等等;综合改革试点如黑龙江、江苏与湖北省即是国家确定的“高等教育综合改革试点”,试点主要任务是:建立高校分类体系以利于实行分类管理,落实和扩大高等学校办学自主权,完善中国特色现代大学制度,改革培养模式以提高人才培养质量,引进国际优质教育资源以提升中外合作办学水平,完善高等学校惩治和预防腐败体系,以及优化高等教育学科专业、类型、层次结构。

总体来看,试点改革可谓蔚然成风:一是高等教育改革试点已覆盖不同办学要素。有具体而微的试点,如大学生军训试点、高校思政课特聘教授试点、出国留学人员选派工作试点、教育部直属高校校长公开选拔改革试点等等。也有抽象宏大的试点,如开放大学建设试点、地方本科高校转型发展改革试点、教育管办评分离改革试点、产教融合建设试点等等。二是高等教育试点改革已贯穿不同办学层次。研究生教育阶段有博士研究生教育综合改革试点、专业学位研究生教育综合改革试点、研究生培养机制改革试点工作等等,高职教育阶段有省(区、市)自主组织高等职业教育入学考试试点、地市级高等职业学院综合改革试点、现代学徒制试点等等,更多的试点则与本科教育密切相关。三是高等教育改革试点已区分不同办学边界。有面向省域的试点,如黑龙江、江苏与湖北省承担的“高等教育综合改革试点。有面向高校的试点,如武汉大学、华中科技大学、华中师范大学等高校承担的教育职员制度改革试点。也有面向高校内部有关学院或专业的试点,如北京大学物理学院、华中科技大学光学与电子信息学院、上海大学钱伟长学院等高校的17个学院(学部)在2011年底获批为国家试点学院,目标是在高校内部建设“教育教学改革特别试验区”。我们除了可以从不同办学要素、办学层次与办学边界来展示高等教育试点的总体情况外,实际上也不难发现:不同属性、不同地区、不同形式、不同学科的高等教育各有不同的试点改革任务。此外,除国家层面部署实施的试点改革外,还有地方政府和部分高校自主安排的试点改革。例如,地方政府主导的高等教育试点改革,2013年山东省选择中国海洋大学、山东大学、山东农业大学、山东理工大学、济南大学、鲁东大学、青岛大学等7所高校进行学分制收费改革试点,2017年陕西省在93所高校支持建设108个“创新创业”试点学院和8个国家级示范校,2019年安徽省确定在高职院校对新入伍士兵开展“入伍即入籍、退役即入学”人才培养试点。相较于自上而下的试点改革,地方尤其是基层高校有着更为真切的实践问题感知与体察,通过自主安排试点,既能回应现实制度需求,也能为国家层面的制度供给或调整提供“地方性知识”参考,从而产生高等教育制度创新的原生动力。往深处走可见,我国高等教育试点改革总体上呈现出以下基本特点:

(一)运动式治理

运动式治理是我国高等教育试点改革的重要特点,即通过运动式的政治动员来贯彻落实自上而下的高等教育试点改革意图,能够突破常规化的政治制度运作方式,具有一定程度的非常规性、非延续性。我国高等教育试点改革大多具有特定的目的,国家通过规划、通知、指导意见等方式布局试点任务,利用自上而下的政治动员予以贯彻落实,并积极调动相关资源、集中各方力量来完成特定试点任务。作为典型的非常规化治理机制,试点能在可控范围内有选择地突破常规性治理体制的束缚,探索可能的创新发展道路,短时间内使高等教育系统聚焦到中央政府的意图和信号上来,起到集中资源、攻坚克难的作用。然而高等教育试点改革并非是一蹴而就的,尤其对于一些矛盾问题多、攻坚难度大的改革试点,往往需要多轮、反复的持续性试验探索。过度依赖政治动员的方式开展试点工作,较易导致有关单位着眼于短期试点绩效,忽视试点改革的延续性,还将加剧改革的“碎片化”效应,不利于我国高等教育试点改革的全局性、系统性、协同性推进。

(二)行政化运作

从试点运作模式看,高等教育试点改革通过正式科层制度展开,嵌入到正式科层制度中发挥作用,表现出明显的行政化运作特点。原则上试点运作严格遵循行政科层等级序列,无论是涉及试点改革的内部公文报批,还是自上而下的配套资源流动,均按照正式的层级结构关系序列运作。府学间通过试点项目的申报与审批、试点工作的实施与监管、试点经验的吸纳与扩散等方式持续互动,将相关行政科层组织卷入到试点运作过程中来,为高等教育试点改革提供了稳定的实体性制度支撑。此外,为了防止高等教育试点改革受我国“条块分割”的行政科层结构所掣肘,往往会成立超越部门利益的试点改革领导小组来统筹协调试点工作。试点改革领导小组成员基本由各层级领导班子及相关部门负责人构成,分管该业务工作的领导任小组长。由此来看,试点改革领导小组既是摆脱行政科层挟制困境的重要手段,也仍然是行政科层制度的衍生产品。但不可否认的是,试点改革领导小组能暂时打破常规行政链条,有效解决各层级内部职能部门的协调问题,调和上下层级间的潜在矛盾冲突,实现试点改革与行政科层制度的有机结合。

(三)竞争性获取

从高等教育试点资格的获取看,除中央部委直接委托的试点任务外,各地或高校若要获得试点资格,大多均需经过试点项目申报、专家团队论证和上级部门批准等程序。由于试点改革遵循“以点带面”的展开逻辑以及配套资源的有限性,只有少数地区或高校可以通过竞争得到试点资格。这既是我国坚持走渐进式改革道路的必然要求,也是激发地方或高校改革活力的必要举措。正如罗素所言:“竞争一直是大多数重大行为的动力,我们不应该试图消除竞争,而是要注意让它采取并不极端有害的形式。”地方及高校争相成为“先行者”,对试点趋之若鹜,主要还是因为试点项目具有强大的激励功能。基层单位竞争试点资格,或是为了主动解决自身发展问题,或是为了争取中央赋予的配套资源与政策红利,或是期望得到分级体制下上级部门的支持与认可,或是兼而有之。当前的高等教育试点竞争格局并非处于均衡状态,而是受到政府选择偏好和高校先赋性结构的影响。为了降低风险,确保试点改革成功率,政府选择试点对象时往往青睐具有一定基础和条件较好的地区或高校,这些高校和地区由此成为上级授权的试验场,得到更多的资源与支持,造成试点竞争的马太效应,加剧了高等教育系统内部的不公平。

(四)零风险改革

试点改革作为一种组织试验活动,会有成功和失败两种可能。试点单位承担试点改革任务,既是一种责任与挑战,也是一种风险与奉献。然而,高等教育领域试点改革带有较强的政绩色彩,加之与学生成长发展息息相关,也应是审慎决策的结果,故少有失败的案例,表现为零风险改革的特点。在我国,由于改革本身即享有话语正确的舆论氛围,试点改革同样被赋予潜在的合法性与正当性,成功率较高,或即使失败也不至于有多大代价,这也容易理解和接受。此外,现阶段我国高等教育试点容错机制不够健全,部分地区和高校在试点改革中为降低改革风险,主动规避一些操作难度大、矛盾问题突出的试点任务,加之缺乏严格的过程监管,相关试点主体间较易形成利益圈层关系,高等教育试点改革也因此增加了马到成功的政策底色与实际机会。对此,必须加以重视和警惕,试点改革作为高等教育体制机制创新的重要途径,就不要怕有风险有代价。正如有学者所言:“代价是某种收获的代价,既包括有形的收获,也包括从失败中获得的经验与认识,即难免要付的学费。”与其确保试点成功和降低试点风险,不如建立必要的试点保护机制,切实鼓励有关高校或地区真试真验。

三、试点改革之于高等教育现代化的效用审视与问题反思

回顾我国高等教育领域试点改革历程,试点改革在目标、内容、方式和运作模式等方面都有了较大程度的发展变化,初步形成了“选择开展试点、组织实施试点、宣传报道试点、总结评估试点、扩散推广试点”五个环节依次递进的试点改革思路与工作体系,在高等教育现代化进程中发挥着重要作用。首先,在部分事项上起到了显著的引领或示范作用。最突出的个案莫过于1991年原国家教委批准建立邢台高等职业技术学校并试点开办高职教育。该校在1997年成为我国第一所以“职业技术学院”命名挂牌的院校,对此后我国决定大力发展高职教育功不可没。其次,基本形成了双轨制的创新竞争样态。通过地方试点竞争,中央有选择地赋予某些地区或高校以先行先试权,在试点和非试点间形成一种高等教育改革双轨制模式,有利于促成高等教育系统内的绩效竞争和示范效应,激发一般地区或高校对试点经验的学习模仿行为。

相较于我国经济社会发展其他领域试点改革所取得的显著成效,高等教育试点改革所发挥的作用并不理想,未能充分发挥对高等教育体制机制创新的引领或推动作用,主要体现在以下三个方面:一是合法性困境。作为一种非常态化的治理机制,试点改革在提高治理效率的同时,一定程度上也会造成对高等教育常规治理手段的挤压以及对治理权力的侵越。它可能会削弱甚至违背现行相关制度、法规及合法程序,以换取“良性违宪”带来的试点改革绩效。二是过度创新。实现高等教育现代化需要试点改革带来的体制机制创新,但这并不意味着试点等同于真正的改革实践,也非高等教育系统所有事项或要素皆可试验,更不是所有试点创新都符合高等教育发展规律。当前我国高等教育试点改革的实用和功利色彩较为浓厚,试点行为被过度赋予积极的创新意蕴,并与示范引领地位紧密相连,不利于我们理性地看待试点改革之于高等教育现代化的效用。三是部分改革试点止于示范,经验难以复制推广。当前我国高等教育改革步入深水区,面临着许多复杂的问题,必然要触及深层次的体制机制障碍,需要我们自己来探索试验。部分试点单位热衷于试点红利,背离试点使命,“点”依然是“点”,能把试点单位的试点任务完成好就相当不错了,无法形成从地方试点到全国推广的扩散效应,最终制约了试点改革的创新效用。

高等教育试点改革在高等教育现代化中所发挥的作用缘何不尽如人意,究其原因,我们认为主要还在于我国高等教育试点改革存在以下三个方面的问题:

(一)试点的项目化

随着项目体系与项目管理日益完善,项目由早期资助模式逐步转型为治理模式。政府关注与重视的事情,多倾向于采用项目驱动与引领的方式,高等教育领域也不例外。所谓试点的项目化,是指项目作为推动高等教育试点改革的重要手段,已被广泛采用并有逐步扩大的趋势。此外,政府通过类似政策倾斜、权力让渡、经费资助等方式,激发试点热情、维持试点绩效甚至确保试点成功,诸多高等教育试点与重点建设项目已无显著区别。试点改革的首要任务是推进体系、制度、举措或方式方法创新,具有高度的不确定性,需要特别防护而不是特殊支持。试点经验作为特定时空范围内的实践结果,在支持试点的内外在条件无法做到同步扩散的情况下,其扩散范围及推广效果将难以得到保证。当然,为了确保试点改革顺利实施,调动地方试点积极性,政府给予试点地区或学校以必要的政策和资金支持是可以理解的。但过度依赖重点建设项目的方式去扶持、打造试点,将容易导致高等教育试点的创新引领目标为资源驱动所替代。不仅试点经验难以得到有效吸纳和扩散,那些缺乏内部创新精神和改革动力,主要着眼于试点资源与红利的地区或学校,其示范性地位也将伴随着资源“输血”的停止而面临绩效合法性危机。更为纠结的是,当试点改革为“项目体制”所裹挟,高等教育试点场域也将被重塑,试点探索创新逐步异化为项目规制创新,组织试验逻辑服从于项目设计逻辑。有关部门通过试点指导意见、实施办法为试点改革划定空间,试点地区或学校则在项目申报环节对试点工作的基本思路、具体举措、进度安排等作出说明,并就试点预期效果、推广经验与做法等予以承诺,专家审核、过程评估进一步降低试点运作风险。尽管以上举措能减少试点改革面临的不确定性,但试点的创造性也或多或少遭到了削弱。事实上,组织试验是一个边干边学(Learning by Doing)的过程,而不是所谓的理性选择过程,更非既定的规划事实。此外,试点任务变成了重点建设项目,就容易成为高校或者地方政府竞相争夺的对象。这种转变会背离高等教育试点改革的初心,会抑制试点地区或学校的内发型改革诉求,会强化试点改革的权威推进色彩。当试点改革与科层体制及项目体制相互交织发生作用时,学校在整个高等教育系统中的向上依附型发展地位或将被再次强化。

(二)试点的工具化

试点改革变成重点项目,既可以享有重点项目的特殊支持,还可以回避重点项目相关的硬性规定与考核要求,具有较大回旋与操作空间,较易沦为某些主管部门强化自我保护和变相支持关系单位的工具。这里的工具化并不具有唯一性,因为工具本身是相对于使用主体而言的,同一工具在不同主体身上会得到差异化表达。政府作为试点项目的发包方,关注的焦点是公众对于高等教育的需要和诉求,试点改革是其促进高等教育体制机制创新,实现高等教育现代化的重要方式。试点地区或学校身为项目的承包方,试点则是它们肩负上级部门的委托与信任,谋求系统改进及组织自身发展的有效工具。因此,高等教育试点地区和学校在改革实践中具有公共性和自利性的双重特点,而非单纯出于满足自身利益、追求政治绩效的目的。试点单位既承载着高等教育公共利益的诉求,又会不失时机与策略地最大化组织自身的利益。两种目标预期诱致下的试点行为,在改革进程中相互交织,但由于试点的项目化以及试点问责、社会监督机制不够健全,在试点过程中较易产生扭曲和异化高等教育公共利益的风险,试点地区或学校“看上不看下”,将自身利益凌驾于公共利益之上,甚至遮蔽公共利益,加剧试点改革的工具化倾向。试点的工具化也将导致试点主体丧失对试点结果的客观立场,通过人为干预、控制试点过程,想方设法取得试点改革的成功。即使没有试点配套资源的注入,抑或是试点绩效不甚理想,试点地区或学校也不用过分纠结,至少积极承担试点任务能表明它们对于高等教育改革的基本态度与价值立场。但更常见的是,由于试点红利引发的组织机会主义行为,试点成为“争帽子、争政策、要资金、搞项目”的工具,试点改革就成为相关试点地区或学校追求短期效益最大化而采取的谋利创新行为,致使试点改革的引领、示范、扩散目标被消解,试点红利成了试点单位看重和完成试点任务的主要目的。此外,试点红利和潜在资源的稀缺性还将造成试点单位间的对抗性竞争,毕竟试点改革的先行者与跟随者相比,其创新身份与资源具有更明显的比较优势。

(三)试点的形式化

当试点发包方、试点承包方以及试点对象三者之间,或者为了试点绩效而形成共谋关系,或者因为试点收益冲突而各有各的盘算,试点流于形式在所难免。高等教育试点的形式化较为明显地表现在试点工作内容的形式化方面,即过于注重通过形式去表现实质工作内容成效,导致形式取代内容成为工作重心。例如,试点考察、评估阶段中常见的“盆景现象”,即对试点结果扬长避短,选择某些方面进行人为装饰并过度放大,玩数字游戏和做表面文章,应时应景以博得有关部门、业内同行的认可和新闻媒体的宣传报道。长此以往,将难免产生大量低效度的试点改革经验,加剧高等教育治理危机。由于试点改革制度缺失及其运作过程不够透明,试点走向形式化的几率较大。试点地区或学校表面上积极推进试点工作,实际上可能在试点进程中不断制造媒体效应,以自利性目标为导向,“认认真真搞形式,扎扎实实走过场”,导致高等教育试点工作成为政绩工程或泡沫项目。这不仅无法发挥试点改革对高等教育体制机制创新的示范、引领作用,还将导致高等教育试点改革陷入内卷化危机。美国文化人类学家格尔茨曾用“农业内卷化”概念来描述爪哇岛地区农业生产停滞不前的状态:随着内部劳动力要素的不断卷入,却不能完成农业发展模式的转化、升级,只是不断重复以往的生存方式,无法实现经济社会的持久变革。简而言之,内卷化即是一种没有实质发展的变革和增长。在高等教育试点改革中,试点形式化是越来越多的地区或高校能够加入到试点队伍中来的重要原因,导致“为试点而试点”的创新行为得以产生和不断复制,导致高等教育资源配置的失效与浪费,无法实现高等教育治理效能的提高,甚至还可能出现倒退的风险。因此,我们需要冷静和谨慎看待高等教育领域的试点改革,不要被看似热闹的试点创新现象所误导。

四、试点改革之于高等教育现代化的推进策略

新中国成立70年来,尤其是改革开放以来,试点改革因应高等教育事业发展需要而盛行,往往扮演着高等教育事业发展的先行者角色。但是,从中国经验的角度来评判,高等教育试点改革还需要继续努力,需要研究借鉴和创新发展其他领域的试点改革经验。为此,除了要尊重高等教育文化传统与特殊属性之外,高等教育试点改革需要有方向引领与使命意识,不能各行其是和为所欲为,这也是本文将高等教育现代化与试点改革联系在一起加以讨论的重要原因。高等教育现代化有其相应的评价维度、重点应对的关键问题和需要完成的特定使命,不能简单等同于高等教育改革发展。此外,我国高等教育领域的试点改革,需要立足新时代进行总体设计,实现高等教育现代化作为新时代建设中国特色社会主义现代化强国的重要组成部分与战略优先板块,两者之间也必须有所关联。《中国教育现代化2035》明确了高等教育现代化的目标、任务和措施,似乎高等教育现代化的蓝图与路线已经绘就,但高等教育现代化作为一个过程的基本事实不会改变,仍然是需要我们去探索、去创新的未竟事业,至少是在如何推进高等教育现代化的具体问题上,还需要充分发挥改革试点的“前哨站”“探路者”作用。

20175月,习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第三十五次会议上强调,抓好试点对改革全局意义重大,要认真谋划深入抓好各项改革试点,坚持解放思想、实事求是,鼓励探索、大胆实践,敢想敢干、敢闯敢试,多出可复制可推广的经验做法,带动面上改革。对于如何继续深入推进试点改革,习近平总书记提出了四点建议:一是要尊重基层实践,多听基层和一线声音,多取得第一手材料,正确看待新事物、新做法,只要是符合实际需要,符合发展规律,就要给予支持,鼓励试、大胆改;二是要保护好地方和部门的积极性,最大限度调动各方面推进改革的积极性、主动性、创造性;三是要加大对试点的总结评估,对证明行之有效的经验做法,要及时总结提炼、完善规范,在面上推广;四是要区分不同情况,实施分类指导,提高改革试点工作的有效性。结合习近平总书记关于试点改革的重要论述,我们认为,高等教育领域的试点改革应以加快高等教育现代化为基本指向,着力在以下五个方面改进和完善:

(一)坚守试点初心

首先,政府应理性看待试点改革在高等教育现代化中扮演的角色,不应刻意贬低试点作为工作方法应具有的抓手地位,也不宜过度夸大试点在推动高等教育体制机制创新上所起到的作用。事实上,在中央全面深化改革领导小组的三十八次会议公报里,关于试点改革的论述就有208次,并多次以专题研讨的形式,深入研究试点改革工作的相关问题,提出了新时代语境下的试点改革新思想、新方向。可以预见,试点改革依然是助推高等教育现代化的重要手段,但也须注意高等教育试点的运作边界与功能限度,让试点回到“探索改革的实现路径和实现形式,为面上改革提供可复制可推广的经验做法”的目的上来。其次,政府要协调好顶层设计与基层探索之间的关系。顶层设计与基层探索是辩证统一的。推进基层探索要在顶层设计的引领、规划、指导下进行,加强顶层设计需在基层探索的实践经验上谋划,要促进高等教育试点改革的顶层设计与基层探索间的良性互动、有机结合。再者,要以高等教育现代化为基本纲领,明确试点目的,准确把握试点方向,将推动高等教育领域制度创新作为核心任务,发挥试点对高等教育全局改革的示范、引领、突破和带动作用。

(二)推进分类试点

高等教育现代化涉及面广,任务多,担子重,过程长,既不能急功近利,片面追求现代化指标的完成,又不应笼而统之,盲目开展现代化工作部署。政府应站在全局、战略的高度推进分类试点,使各类试点工作相互协作、彼此依赖,紧密聚集在加快高等教育现代化的使命任务上来。金耀基先生曾指出,现代化运动是“多面向”的工作,任何一个单方面的进步努力,都可能被其他方面的落后所吞没,导致“点”的进步为“面”的落后所吞吃。因此,我们要以高等教育现代化的关键领域或事项为依据,确立试点分类标准,分类谋划、以类定标、因类施策,遵循科学思维方式,统筹协调各类试点工作,实现高等教育试点改革由“点”的单向突破向“面”的统筹兼顾转变。

(三)做好试点评估

评估是检验试点绩效的重要途径。首先,要树立正确的评估价值取向,客观对待试点改革过程中的成功与失败。对于有价值的成功经验,应及时吸纳并逐步推广,实现“以点带面”的发展效果。面对难免的失败教训,也要认真总结并系统反思,为日后推进试点工作提供警示作用。其次,要确立试点评估标准,针对不同类型的试点,如测试型试点、探索型试点、示范型试点等,分类推进评估工作,不搞“一刀切”。再者,要转变传统的自上而下试点的评估模式,引入试点单位交叉评估、第三方评估等多种方式,构建多元化的试点评估体系。最后,要建立动态化的试点过程评估机制,实现对试点进程的常态化把控,及时调整、补充和完善试点改革方案,发挥评估对试点改革的指导和纠偏作用,适时终止某些有名无实甚至发生偏差的试点改革,或及时补充一批积极作为且初显成效的试点项目。

(四)建立试点制度

制度是人为设定的用以塑造人类互动的约束,通过提供一种日常生活中相互作用、稳定的结构来约束行为主体,能够有效降低交易成本和不确定性,从而增加社会福利。试点改革须有制度保障与制度约束,要将其更好地纳入法治化框架内,以规范我国高等教育领域试点改革工作。2014年习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议的重要讲话中指出:“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革。”因此,政府要加快推进试点制度建设,尽快在一些关键问题上给予试点改革以有效制度化支持,如建立重大改革试点法定授权制度,明确立法授权程序、规定试点授权内容。如施行试点联系、报告制度,通过领导小组跟进试点推进落实情况和及时发现存在问题,督促试点单位重视试点任务、规范试点行为和提升试点效果。

(五)完善试点体系

横向上需要完善区域差异化高等教育试点体系,根据不同区域高等教育发展的基础和条件,针对区域间高等教育发展需要,提供多样化试点支持形式,促进区域间高等教育联动发展。纵向上需要推动国家、地方、高校间的试点协同工作体系建设,明确试点改革主体间的权责边界,打造试点管理信息交互大数据平台,扩大试点改革社会参与度。构建基于试点经验的区域、层级多元互动学习机制,并为基层自主试点敞开一条通道,最终形成自上而下与自下而上相结合的高等教育试点改革体系。

 

【作者:陈廷柱,男,河南新县人,华中科技大学教育科学研究院院长、教授、博士生导师;蔡亮,华中科技大学教育科学研究院博士研究生】

 

——来源:《大学教育科学》,2020年第3