刘献君:决策支持:院校管理中一个被忽视的重要领域
发布人:发展规划处  发布时间:2022-11-14   浏览次数:10

近一年来,华中科技大学教育科学研究院院校研究所对30多所高校的决策支持现状进行了调研,并查阅了新中国成立以来与此相关的文件、论文,发现决策支持是高校管理中一个被忽视的重要领域。其主要表现是决策支持没有受到应有的重视,政府有关部门对高校决策要求的有关文件中很少提到决策支持;从高校决策的实际看,无论日常事务决策还是重大事项决策,决策支持主要依靠职能部门;高校学术界较少对决策支持进行理论研究,以发表论文为例,用“高校/大学决策支持”为篇名搜索,至2022年4月,中文社会科学引文索引(Chinese Social Sciences Citation Index,CSSCI)来源期刊发表的文章仅1篇,用“高校/大学决策支持”为主题搜索,CSSCI来源期刊发表的文章仅6篇。决策支持是院校研究的核心功能,推进院校研究走向成熟,必须重视对决策支持的探索和研究。本文将探讨有关高校决策支持的一些基本问题。

一、高校决策支持的重要性及其内涵

一般而言,决策是人们对未来目标以及达成目标的方法、途径所作的决定。笔者认为,高校决策是一个“循证”(evidence-based)、“偱规”(rule-based)、“循境”(context-based)的复杂过程,因而高校决策包括循证决策、偱规决策、循境决策。首先,高校决策是循证决策。决策建立在经过严格检验而确定的客观证据之上。证据包括两个方面:“证”是合乎逻辑的推理,“据”是事实。在循证决策中,要以合理的方式收集科学的高质量的证据,并被决策者、决策支持者充分有效地使用。其次,高校决策是偱规决策。决策的本质是利益平衡和资源分配。规章制度界定了集体利益、个人在社会等级中的位置以及行为的目的。规章制度也决定了组织内部各单位之间责任分流、调拨资源和构成关系。高校决策离不开国家制度、法规,离不开本校章程和制度。再次,高校决策是循境决策。决策是一个高度情境化的活动,因而需要“循境”。高校的发展与环境的关系十分密切,实践证明,大多数高校四分之三以上的变化是由外界因素引发的。特别是面对高等教育普及化、市场化、国际化以及科学技术的迅猛发展,高校决策离不开自己所处的情境和面对的环境。

1.高校决策支持的重要性

决策是一个复杂的体系,由决策系统、执行系统、监督系统和决策支持系统构成。本文主要探讨决策支持系统。不同的学科对决策支持系统有不同的理解。笔者认为,决策支持系统为决策者提供所需数据、信息和背景资料,帮助决策者明确决策目标和识别问题,建立或修正决策模型,提供各种备选方案,关注决策执行并对其进行评价,为决策提供必要的支持。简言之,决策支持是为提高决策的有效性而对决策者提供的帮助。高校决策支持的重要性可从一般决策和高校决策两个方面来认识。

从一般决策来看,决策是对未来发生事情的预测(猜测),未来具有不确定性,变化莫测,难以把握。人类的行为是为了实现目标,目标的确定靠决策,目标错了一切皆错,因而决策失误是最大的失误。决策是一个包括循证决策、循规决策、循境决策的复杂过程,是一个需要创新、计算和承担风险的创造性过程,因而需要决策支持。

从高校决策来看,高校决策除了具有一般决策的特点,还具有自身的特点,决策过程更为复杂,需要决策支持。笔者曾对高校决策特点进行分析并认为,由于自由是马克思主义追求的社会价值目标,自由是社会主义核心价值观的重要内容,教育治理现代化的根本目的——为教育实践过程中人的自由全面发展服务,自由是学术组织的生命力所在,因而高校决策是为自由创造条件的决策。由于高校拥有学术、行政二元权力结构,学术权力和行政权力的性质不同、运行规则不同、作用不同,因而高校决策形成了学术决策、行政决策和综合决策三种决策类型。由于社会发展的不确定性,高校面临任务的复杂性、竞争的无序性、组织结构的松散性,高校决策容易脱离根本目的。由于大学是遗传和环境相互作用的产物,办学传统与当代实践的结合使得决策者的价值取向具有多元性,同时,传统的非此即彼的思维方式,使高校决策容易处于两极对立的局面。高等教育进入普及化阶段后,我国不仅各级各类领导、科学研究和技术骨干来自高校,而且大多数劳动力也来自高校,这意味着高校的教育教学状况与教育质量直接影响国家的未来,因而高校决策对国家未来的发展将产生深远的影响。高校决策涉及面广,十分复杂,尤其需要决策支持。

2.高校决策支持的内涵

高校决策的多样性、复杂性,决定了决策支持的多样性,复杂性。从高校的实际情况看,高校决策支持大体可划分为三类,即日常事务管理的决策支持、重大事项管理的决策支持和组织变革、转型发展谋划的决策支持。

首先,日常事务管理的决策支持。高校有大量的日常事务管理,如教学计划的制定和调整,课堂、宿舍、食堂和其他公共场所的管理,教师的引进、培养、调离、工资待遇和奖惩,学生的招收、就业和日常管理,科研项目的管理,教学及行政用房的建设及分配,对外交往的事务管理,等等。这些日常事务管理的决策,主要由领导者个人或集体决策,院校研究办公室和相关部门通过调查研究提出信息和数据方面的决策支持。如2011年某高校提出修建学生宿舍的基建计划,建还是不建,这需要决策。该校发展规划处的工作人员根据办学规模对学生宿舍的需求进行分析,经过研究,他们发现该校2011年住校学生总数为36063人,入住率为85.6%;预计2020年住校学生总数为27700人,现有学生宿舍完全够用。由此,他们认为应“叫停”学生宿舍基建计划。最终,该校采纳了这一意见,停止了学生宿舍修建,避免了浪费。

其次,重大事项的决策支持。高校有一部分事项,关系学校的办学方向、人才培养质量、学校的稳定和发展,属重大事项。中央将其概括为“三重一大”,即重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作。2011年4月教育部出台《关于进一步推进直属高校贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》,指出重大决策事项是指事关学校改革发展稳定全局和广大师生员工切身利益,依据有关规定由领导班子集体研究决定的重要事项;重大人事任命事项是指学校中层及以上干部的任命及需要报送上级机关审批的重要人事事项;重大项目安排事项是指对办学规模条件、办学质量等产生重要影响的项目设立和安排;大额度资金使用事项是指超过学校所规定的领导人员有权调动、使用的资金限额的资金调动和使用。《意见》还对决策的原则、程序、评估、督查等作出规定。对重大事项决策,要建立小组(常设或临时),深入调研,提出供选择的决策方案,提供有力的决策支持。

再次,组织变革、转型发展谋划的决策支持。大学是遗传和环境相互作用的产物,随着环境的重大变化以及自身发展到某一关键节点,学校需要实行组织变革和转型发展。如学校发展过程中,学科结构从单科性到多科性,再到综合性,学校将发生重大变革。国家提出部分高校向应用型转型,从原来的学术型高校转变为应用型高校,意味着这些高校从办学观念、人才培养方案到学校管理都将发生重大改变。面对国家实施“211工程”项目、“985工程”项目、“双一流”建设项目,学校如何申报、建设,牵一发动全身。学校办学层次的升格,如由专科学校到本科大学,由教学型到研究型,学校将发生深刻的变化。面对这些重大变革,决策支持的方式也应随之而变,在学校党委行政统一领导下,成立由专业人员和行政人员共同组成的专班,发动全校师生围绕共同目标,共同参与创造,为决策提供科学、系统的决策支持。

二、我国高校决策支持发展的历史过程及存在的主要问题

1.我国高校决策支持发展的历史过程

高校决策、决策支持与高等教育管理体制,特别是在政府与学校的关系中,学校是否拥有办学自主权密切相关。本文围绕高校办学自主权的变化,考察高校决策支持的历史演变。新中国成立以来,我国高校决策支持的发展变化大体经历了三个阶段,即新中国成立后前三十年,1978至1998年,1998年至今。

1)第一个时期,新中国成立后前三十年的高校决策和决策支持。

这一时期高校的领导体制经历了“集中统一”和“统一领导、分级管理”两个阶段。以“集中统一”为基本特征的高等教育管理体制,在1950年6月教育部召开的第一次全国高等教育会议上得以确立。1953年政务院颁布的《关于高等学校领导关系的决定》规定:“凡高等教育部颁发的有关全国高等教育的计划、财务计划、财务制度、人事制度、教学计划、教学大纲、生产实习规程,以及其他重要法规、指示或命令,全国高校均要执行。”集中统一领导体制的权力高度集中在中央政府,在解放之初,有一定的必要性。但随着国家社会经济的发展,其弊端逐步显现,不能适应我国幅员辽阔,经济、文化、教育发展不平衡的状态。1958年8月中共中央、国务院发布《关于教育事业管理权力下放问题的规定》,强调“今后对教育事业的领导,必须改变过去条条为主的管理体制,根据中央集权和地方分权相结合的原则,加强地方对教育事业的领导管理”。1963年中共中央、国务院颁布文件,“决定对高等学校实行中央统一领导,中央和省、市、自治区两级管理的制度”。此后,统一领导和分级管理体制得以确立。

“集中统一领导”体制中,领导权力集中在中央政府,“统一领导、分级管理”体制中,中央将一部分权力分权给地方政府。这两种体制都是政府决定学校的一切事务。如1955年高等教育部《关于厦门大学发展方向的决定》明确了该校“面向东南亚华侨”和“面向海洋”两大发展方向,并据此提出了学校“今后发展的具体方案”。全国有统一的“校历”,统一的教学计划和教学大纲,乃至有统一的“高校政治课考试评分标准”。这一时期,高校领导只需要在贯彻上级指令的过程中,对部分日常事务管理作出决策,这种决策主要是学校领导者个人或集体作出的经验决策。这一时期高校决策支持的特点是,在决策过程中,职能部门通过调查,收集信息,自觉不自觉地提供部分决策支持。

2)第二个阶段,1978至1998年的高校决策和决策支持。

“文化大革命”结束后,随着改革开放中经济体制、科技体制、城市体制等改革的开始,高等教育发展的社会背景发生了巨大变化。随之,原有高等教育管理体制的弊端开始暴露,高等教育管理体制改革的序幕拉开。1985年5月颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》指出,“在教育事业管理权限划分上,政府有关部门对学校主要是高等学校统得过死,使学校缺乏应有的活力;而政府应该管的事又没有很好地管起来”。此后,中央和地方教育理论和实践界,围绕高等教育管理体制和高校办学自主权,进行了众多的探讨和争论。这一时期,在高校领导体制方面,原有的政策法规受到批评但又没有完全废除,新的政策、法规仍处于探索之中。因此,在某些方面、在某种程度上,政府对高校的领导权力处于“真空”状态。这一时期高校决策支持的特点是,多数高校依照“惯性”,按照上级的布置来运作,其决策支持状态与第一阶段大体相同;少数具有远见卓识的高校领导者抓住这一时机,主动自觉地对学校的发展作出决策,由于这种决策是探索性的,风险很大,因此这些高校领导自觉、主动地寻求决策支持。例如:

1979年12月,复旦大学苏步青先生等几位大学校长经过广泛听取意见并根据自己的切身体会,在《人民日报》上发文,呼吁“给高等学校一点办学自主权”,情真意切,引起了广泛反响。

1978年5月,潘懋元先生在厦门大学首创“高等教育科学研究室”,并带动部分高校建立高等教育研究所(室),开展教育教学研究,开始为学校决策提供支持。

1979年开始,华中工学院院长朱九思先生带动全校创办理科、文科,向综合性大学迈进。为此,学校开展了大量的调查研究,为这一决策提供支持。如学校组织720名教师,查阅国外科学技术发展、高等学校办学的有关资料24000件,撰写报告60万字;翻译《麻省理工学院介绍》一书,印发全校干部教师人手一册,并组织讨论。经过学习、讨论,全校初步形成了共识:没有理科支撑的工科,很难成为高水平工科;没有文、理、工等学科渗透,难以培养高素质人才;没有多学科交叉,难以产生重大的科研成果。这些研究、论证为学校作出办综合性大学的决策,提供了强有力的决策支持。

3)第三阶段,1998年至今的高校决策和决策支持。

1998年8月《中华人民共和国高等教育法》正式颁布,以法律的形式确认高校的法人地位和办学自主权。第三十条规定:“高等学校自批准设立之日起,取得法人资格。高等学校校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利,承担民事责任。”从第三十二条到三十八条规定了高校七个方面的自主权。高校可以自主开展学科专业建设、教学工作、科学研究、社会服务及内部组织机构设置、人员配用等。此后,国家又陆续发布文件,推进高校办学自主权的落实,特别是2017年教育部等五部委印发了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》,提出要“破除束缚高等教育改革发展的体制机制障碍,进一步向地方和高校放权,给高校松绑减负,简除烦苛,让学校拥有更大办学自主权”。这一时期,高校开始拥有了办学自主权,日常事务管理、重大事项、组织变革和转型发展谋划三个方面的决策都需要自己作出,因而开始重视决策和决策支持。这一时期高校决策支持的特点是,部分领域的决策支持更为受到重视,并有了较好的发展。例如:

高校发展战略规划的制定。2002年教育部实施“普通高等学校本科教学工作水平评估”,各高校根据评估指标体系的要求,开始制定学校发展战略规划。战略规划的制定关系到学校发展的方方面面,是一个复杂的决策过程,需要决策支持。自此,政府开始关注,学术界多次研讨,高校在这一过程中普遍设立了“发展规划处”。高校成立以党委书记、校长为组长的领导小组,建立学者和行政人员参加的专班,开展调查研究和文本撰写,发动全校师生开展讨论,献计献策,形成了比较有力的决策支持。

学术决策。1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》明确规定“高等学校设立学术委员会,审议学科、专业的设置及教学、科学研究计划方案,评定教学、科学研究成果等有关学术事项”。2014年教育部颁布的《高等学校学术委员会规程》,进一步对学术委员会的人员构成、职责等作出具体规定。高校普遍开始重视学术委员会的建设,发挥其学术决策和决策支持作用。

2.我国高校决策支持存在的主要问题

从以上的历史回顾可以看出,高校的决策支持开始受到重视,部分高校在部分决策领域走在前面,做得更好一些。但是,总体来看,高校的决策支持仍然是一个被忽视的领域,具体分析,其存在以下突出的问题:

1)决策支持还没有受到应有的重视。

决策支持十分重要,没有决策支持,难以实现科学决策、民主决策。但从现实的情况来看,决策支持还没有受到应有的重视,主要表现在政府有关部门对高校决策要求的文件中,很少提到决策支持。如在高校党委常委会会议议事规则(示范文本)中提出的会议议事规则,一般包括总则、议事决策范围、议事决策原则和程序、议定事项执行与监督、附则等五个部分,没有明确提出决策支持。高校学术界对决策、决策支持的理论研究较少,有关理论、知识零散,缺乏系统性和创新性。部分高校领导受经验决策惯性的影响,决策支持的意识不强,在高校有关决策规则中,缺少决策支持环节,决策过程不重视决策支持。

2)职能部门成为决策支持的主体。

从高校决策的实际情况看,无论日常事务管理决策还是重大事项决策,决策支持主要依靠职能部门。决策论题从收集到论证,一般由职能部门作出。从我国高校管理体制和管理实践看,职能部门在管理中发挥着重要作用,他们熟悉政策,了解情况,在决策支持中理应发挥作用。但职能部门有自身的目标、利益,职能部门工作人员有业绩、升迁、待遇的诉求,会自觉不自觉地追求自身利益最大化,难以从全局考虑问题。

3)数据分析系统不健全。

系统收集学校数据,对数据进行统计分析,运用数据、信息为决策过程提供数据支持,是决策支持的基本职责。这就需要相关工作人员对数据进行收集、选择、运用。近些年来,数据分析系统建设有了长足的进步,但仍存在很多问题,诸如“信息孤岛”、数据分散、数据不一致的问题尚未完全得到解决,建立分析数据库的高校不多,相关工作人员无论是开展研究还是工作都缺乏数据收集、选择、运用的能力。

4)没有建立科学的决策支持平台。

决策支持涉及学校发展的方方面面,十分复杂,需要建立相应的平台。要设立健全的院校研究机构,综合各方的意见,从整体进行设计。院系是学校办学的主体,学校决策主要由他们实施,因而院系在决策和决策支持平台上应占有一席之地。要建立机制(如制度性交流),广泛、充分吸取全校师生的意见。这些方面都是现在高校所缺乏的。

三、如何加强高校的决策支持

通过以上分析,对决策支持的内涵、特征及重要性有了一个初步的认识。在教育管理实践中,推进决策支持深化,还应该从以下几个方面下功夫。

1.加强决策制度和组织文化建设

制度是高校组织赖以存在和发展的基础。因为制度界定了人的活动范围,规范和构建了人与人之间的社会关系和社会交往。深化决策支持,首先要加强制度建设。如进一步完善政府和学校领导的管理体制,确保学校的办学自主权,这是前提。完善学校党委会和校长办公会议事规则,将决策支持纳入其中,使之成为必要的程序,这是基础。完善决策问责制度,增强学校领导重视决策支持的自觉性;建立制度性交流,畅通决策支持的渠道,这是保障。

决策支持需要学校领导重视,全校师生员工广泛参加,这就需要形成相应的组织文化。组织文化是指组织全体成员共同接受的价值观念、行为准则、团队意识、思维方式、工作作风等群体意识的总称。文华学院在学校建设、发展过程中,形成了“三共”组织文化,即围绕共同目标,通过共同创造,达到共同发展。全校师生围绕决策的核心——目标,共同创造,参与决策,形成科学的方法,推进学校发展、师生发展。

2.加强院校研究

面对社会经济、文化、政治、科技的迅猛发展和高等教育的大众化、普及化,高校的管理和决策更加错综复杂,面临许多新的挑战。例如,如何从成千上万的数据中,迅速快捷地提炼和挖掘出有用的信息和知识;如何通过纵横向比较研究认识、了解和预测本校的发展优势和遇到的问题;如何增强应对社会经济,特别是高等教育市场发展变化的敏感能力,等等。显然,单靠职能部门,解决不了这些问题,院校研究应运而生。目前,院校研究逐渐被人们所认识,但还有待加强。如何加强院校研究,笔者已在《中国院校研究走向成熟的条件、标志及对策》一文中,从转变观念、完善制度、拓展平台、优化环境四个方面进行了论述,这里不再赘述。

3.加强对决策支持的研究和探索

决策是一个需要创新、计算和承担风险的创造性过程,它对决策支持提出了很高的要求,需要深入研究和探索。需要研究的问题比较多,例如:

有关决策支持的理论问题。如决策支持在决策中的地位和作用;如何发现问题、提出决策议题、确定决策目标、策划备选方案、对各种方案进行评选和优化,在决策执行中如何对决策进行评价;在决策支持中如何既满足科学决策要求,又满足民主决策要求;如何提高决策支持的有效性,使决策者和师生满意等。

如何收集、选择、运用数据问题。院校研究就是运用数据去发现问题、分析问题,提供决策支持。数据是院校研究的基础。那么,需要研究的问题有数据从哪里来,如何建立数据收集体系;如何建设数据仓储,整合和集成来自不同渠道的数据,以形成数据“融合”体;如何进行数据挖掘和分析,为学校决策提供依据。

探索决策支持的机制、模式和组织机构。决策和决策支持有多种类型,每一所高校有不同的历史、文化,需要探索适合自己学校的决策支持机制和模式,以及决策支持的组织文化和组织机构。

——来源:《高等教育研究》,2022年11月